Riigikontrolör Janar Holm pidas kolmapäeval riigikogu täiskogu ees oma aastakõne niinimetatud tegevuspõhise riigieelarve reformist, märkides, et praegune eelarvestamine on kunstlik, ebapraktiline ja riigi rahakotist selge pildi saamine on muutunud veelgi keerukamaks.
“Praeguse riigieelarve põhjal oleks isegi ehk ebaõiglane anda hinnangut tegevuspõhise eelarve toimimisele või mittetoimimisele, sest meie tegevuspõhiseks eelarveks nimetatud eelarve seda tegelikult sisult ei ole. Riikide kogemus näitab, et samaaegselt kasutatakse eelarvetes korraga erisuguseid elemente. Kui tungida mõne riigi klassikaliseks peetava aastaeelarve sisusse, on võimalik tegevuspõhisuse elemente isegi rohkem leida, kui on Eesti tegevuspõhiseks nimetatavas eelarves. Küsimus on lähenemisviisi sobivuses, otstarbekuses, rakendamise võimekuses ja oskustes,” rääkis Holm.
Tema sõnul ei ole riigieelarve puhul kõige olulisem see, kuidas selle esitamise viisi nimetatakse vaid see, et eelarvest oleks ettevaatavalt ja selgelt võimalik aru saada: kust raha tuleb ja kuhu ta läheb ja mis sellest lõpuks meie kõige hüvanguks peaks sündima. Ja tagasivaates peab olema võimalik sealtsamast nende rahaeralduste kohta käivate ridade juurest hiljem lugeda, kas see raha läks sellele, milleks ta oli mõeldud, kas me saime selle raha eest seda, mida raha eraldades tahtsime, ja kui ei saanud, siis miks.
Holm meenutas, et riigieelarve vähesele läbipaistvusele on ta tähelepanu juhtinud kõigil kuuel korral, kui ta on parlamendi ees esinenud. “Lisaks käsitles minu eelkäija Alar Karis auditis riigi 2016. aasta raamatupidamise aastaaruande kohta väga põhjalikult probleeme ja riske, mis terendasid juba toona seoses kavandatava tegevuspõhise riigieelarve reformiga. Seda tasub praegugi lugeda. Võib veenduda, et olukord, kuhu me oma tegevuspõhise eelarve reformiga jõudnud oleme, ei saa olla üllatus,” ütles Holm, lisades, et viimaste aastate jooksul on probleemidele seoses praeguse riigieelarve läbipaistmatusega viidanud ka paljud teised – president, õiguskantsler, ettevõtjad, analüütikud, ajakirjanikud ja ka mõned teemast tavapärasest rohkem huvituvad eiigikogu liikmed.
Eelarvereformiga lubas rahandusministeerium keskenduda kulude asemel tulemustele ja lõppeesmärgile, saada paremat teavet rahakasutuse efektiivsuse suurendamiseks ning parandada kulude jälgitavust. Holmi sõnul nii see päris läinud ei ole. “Aruande koostamise käigus intervjueeritud ministeeriumide esindajad, kes oma töös päriselt eelarvega kogu aeg tegelevad, selgitasid, et nad esitavad rahandusministeeriumile eelarveinfo küll nõutud vormis, kuid sisuline seos raha ja kirjeldatud tulemuste vahel on vähene. Samuti tõid nad välja, et tegevuspõhist mõtteviisi on ministeeriumis ja selle allasutustes väga keeruline juurutada, kuna eelarveotsused sellest tegelikkuses ei sõltu,” rääkis Holm.
Ministeeriumid selgitasid veel, et koostavad rahandusministeeriumile igal kevadel raha kasutamise kohta tulemusaruande, sest see on kohustuslik. Aga neis ei käsitleta täpsemaid seoseid, kuidas raha kasutamine või kasutamata jäämine mõjutas valitsemisala eesmärke ja mõõdikuid. Valmib järjekordne aruanne, mille koostamiseks tehakse lihtsalt palju tühja tööd. Ka riigieelarvest raha eraldades ei ole riigikogu ega valitsus vähemalt varasematel aastatel eesmärkide ja tulemuste seoste kohta ministeeriumidelt sisulist aruandmist nõudnud.
“Näiteks – kuigi 2023. aastal jäi ette nähtud riigieelarvelisest rahast kasutamata igast 100 eurost 13, ei tundnud suurt keegi huvi selle vastu, kuidas suure hulga raha – 2,5 miljardi euro – kasutamata jätmine mõjutas seatud eesmärke ja mõõdikuid. Tegevuspõhise eelarve sisulise rakendamise korral oleks ju loogiline mõelda, et see peaks huvi pakkuma. Jutt sellest, et raha kasutamine seotakse tulemustega ning uus eelarveinfo annab paremat teavet, kuidas raha efektiivsemalt kasutada, on ilus värviline glasuur suure jutumulli ümber,” ütles Holm.
Eelarvereformiga lubas rahandusministeerium ka paremat infot, mis võimaldaks riigi rahakasutust efektiivsemaks muuta, kuid reform ei ole Holmi sõnul toonud ei ministeeriumide ega ka rahandusministeeriumi riigieelarve koostamise praktikasse rutiinset püüdlust tunda ära riigile ebavajalikud kulud ja loobuda neist ning muuta riigiasutused efektiivsemaks. Kui see püüdlus toimiks loomuliku osana riigieelarve protsessist, siis ei kestaks sellel aastal niigi kasinat tulemuslikkust näidanud nullbaasilise eelarve reform aastaid, et kõigile ministeeriumidele ring peale saada. Ja siis saab nn nullbaasilise eelarve loosungi tulemusena välja käia mõtteid, millest mõned on tegelikkuses teemaks olnud ka varem.
Holmi sõnul on suureks probleemiks seevastu, et rahandusministeerium on ennast juba mõnda aega eelarve sisulisest ettevalmistamisest ja kulude põhjendatuse nõudliku hindaja rollist taandanud. “Rahandusministeerium on muutunud eelarveprotsessi tehniliseks teenindajaks, kes koondab ministeeriumide taotlused ja esitab need valitsusele. Kui rahandusministeerium ise ei täida enam riigieelarve kulutaotluste põhjendatuse analüüsija rolli, siis pole enam neid, kes kriitiliselt küsiks, miks üht või teist kulu on vaja teha. Kõige selle tulemuseks on, et riigieelarve on nagu veerev lumepall, mille suurust korrigeeritakse peamiselt koefitsientidega, mitte efektiivsust motiveerides,” ütles Holm.
Tema sõnul lubas rahandusministeerium ühtlasi eelarvereformiga muuta riigieelarve kulude jälgitavuse lihtsamaks, kuid kulude jälgitavus ega arusaadavus ei ole reformiga sugugi paranenud. “Pigem vastupidi. Riigieelarves olevate kuluridade või tegevuste kohta ei ole suures osas võimalik seletuskirjast leida üheselt mõistetavat ja kogu kulu katvat ehk selle sisu päriselt selgitavat infot,” ütles Holm.
Riigikontrolör ütles, et kui endise rahandusministri Mart Võrklaeva sõnul on eelarve lihtsalt jälgitav, siis reaalsuses see nii kindlasti ei ole. “Kui veel enne eelarvereformi kurtis eiigikontroll, et riigieelarvest arusaamiseks on vaja põhjalikke teadmisi raamatupidamisest, siis nüüdseks on ka raamatupidamisteadmistega inimestelt eelarvest arusaamise võimalus võetud. Tegelikkuses tuleb mitmete eelarves olevate ridade puhul kasutusele võtta kõik sõrmed ja varbad takkaotsa, et seletuskirja erinevatelt lehekülgedelt mõtestatud selgitus mõne summa kohta kokku saada,” ütles Holm.
Ta tõi esile, et mõnikord juhtub nii, et seletuskirjas olev info annab kokku väiksema summa, kui on seaduses. Aga on ette tulnud ka seda, et seletuskirja järgi eraldatakse seaduses olevast suurem summa. “See näitab praaki. Aga see muudab veelgi imetlusväärsemaks inimesed, kes ka selliste sisuliste vastuolude puhul jätkuvalt kinnitavad, et saavad ikkagi aru, kuhu raha on plaanis eraldada,” ütles Holm.
Tema sõnul on vaja ühes kohas asuvaid täpsemaid ja korrektseid arvandmeid riigieelarves olevate kuluridade sisu kohta. Samuti selgesõnalisemat kasutusotstarvet iga kulu kohta ning kavandatava kulu võrreldavust eelmistel aastatel samaks otstarbeks tehtud kuludega. S”ee kõik ei ole nii keeruline. Kes selles kahtleb, saab ette võtta näiteks Soome aastaeelarve. Soome eelarves on iga kulurida nummerdatud ning sellele leiab hõlpsalt vastava lahtikirjutuse. Soome valitsus esitab lisaks aastaeelarve eelnõule eelarveettepaneku, mida toetavad ka lisaallikad, kust nii iga rahvaesindaja kui ka avalikkus saab uurida iga kulurea veelgi täpsemat sisu,” ütles Holm, rõhutades, et eelarvereformi eesmärk ei ole saavutatud.
Holm märkis, et kui riik sõnades kiidab eelarvet ja julgeb seda soovitada isegi lätlastlee, siis tegemist on paralleelreaalsuses elamise lummusega nibng see on riigile ja riigi rahandusele ohtlik. “Kindlasti on meil palju head tahet ja loodetavasti ka häid kavatsusi – aga meil ei ole tegevuspõhist eelarvet, meil ei ole läbipaistvat eelarvet ning eelarvereform ei ole aidanud riiki tõhusamaks muuta,” ütles Holm.
Tema sõnul on eriti halb on riigi rahandusele see, et reformi edukuse kinnitajatel läheb jutus segamini kirjeldus tegevuspõhise eelarve positiivsetest omadustest ning riigieelarve tegelikkus. “Avalikkus – ning tuleb kahetsusega tunnistada, et ka lätlased – kuulevad positiivset kirjeldust olukorrast, mida tegelikult ei eksisteeri. Kõige selle tagajärjeks on udune ja tõhusa riigi ehitamist takistav riigieelarve, mida saadab udujutt selle omadustest,” ütles Holm.
Tema sõnul tuleb enne kõrgemate eesmärkidega tegelemist seoses riigieelarve ja riigi raha kasutamisega lahendada hoopis praktilisemad ja maisemad probleemid. Lahendada see, et riigikogus heaks kiidetud riigieelarve ja selle seletuskiri ei sisaldaks erinevat infot. Ehk siis teisisõnu – et seletuskiri ei oleks täis vastuolusid võrreldes eelarvega. Näiteks 2024. aasta riigieelarvega on kinnitatud valitsemisalade 25 tulemusvaldkonna eelarved, kuid nendest 20 puhul on seletuskirja kohaselt tulemusvaldkonnale eraldatud mingi muu summa, kui eelarvest endast selgub.
“Näiteks kliimaministeeriumi valitsemisala tulemusvaldkonna „Keskkond“ eelarve on seletuskirja järgi 75 miljonit eurot suurem kui riigieelarves. Tulemusvaldkonna „Transport“ eelarve on seletuskirja järgi seevastu 70 miljoni euro võrra väiksem kui riigieelarves. Riigieelarve ja selle seletuskirja arvud investeeringute osas klapivad 11st valitsemisalast 7 puhul. Kui vastuolud riigieelarve ja seletuskirja vahel tekivad eelarve täpsustamise käigus Riigikogus, siis tuleks ka seletuskirja värskendada. See on oluline ja ääretult oluline olukorras, kus seletuskiri on praegu ainus dokument, millest riigieelarves olevatele summadele on võimalik mingitki selgitust saada,” rääkis Holm.
Tema sõnul esineb ka selgeid vigu. “Vigu ja vastuolusid võiks nimetada piinlikuks, kuid tundub, et riigieelarve puhul ei tunne keegi nende pärast juba ammu enam mingit piinlikkust. Piisab vastusest, et nojah, lõpus läks ju kiireks. Ma ei kujuta ette, et ühegi teise seaduse puhul valitseks vastuolude ja vigade suhtes selline ükskõiksus. Siinkohal imetlen jätkuvalt neid, kes ütlevad vaatamata vastuoludele ja vigadele eelarvedokumentides, et nad saavad riigieelarvest ikkagi aru,” ütles Holm.
Tema sõnul ei ole ülevaade riigi kasutada olevast rahast hea. “Lisaks eespool kirjeldatule viitavad ka riigi raamatupidamise aastaaruande auditeerimisel ilmnenud probleemid, et valitsemisalade eelarvedistsipliini jälgimine on rahandusministeeriumil tagaplaanile jäänud ja halvasti korraldatud. 100 miljonist eurost, mida planeeriti 2023. aasta riigieelarves energiahindade kallinemise katteks topelt, on juba palju räägitud,” ütles Holm. “Lihtsalt taustaks, et see 2023. aasta eelarves märkamata jäänud raha on samas suurusjärgus kui summa, mida oodatakse lisanduva tuluna 2025. aasta riigieelarvesse mootorsõidukite aastamaksust. Maksumaksjad maksutõusu selles mahus märkavad – aus oleks ka riigieelarve eest vastutajatel märgata samas suurusjärgus raha olemasolu riigieelarves.”
Aga näiteks ka finantseerimistehinguid arvestati 2023. aasta riigieelarves 121,7 miljoni euro ulatuses tegelikkusest väiksemana, jätkas Holm, “Eelnevast eelarveaastast ülekantava raha hulga suurenemisest ja teadmatusest, miks on raha kasutamata jäänud, on varem juba omajagu juttu olnud. Eelmisest eelarveaastast jääkide ülekandmisel on esinenud ka juhtumeid, kus kantakse üle eelarve jääk, mida ei ole olemas. Või kui üldiselt kinnitavad ministeeriumid oma valitsemisalade ülekantavad jäägid alles 5–6 kuud pärast eelarveaasta lõppemist, siis valitsuse 2022. aasta reservi kasutamata jäänud summa kinnitati alles 10 kuud pärast eelarveaasta lõppemist ehk 2023. aasta oktoobris!” rõhutas riigikontrolör.
Tema sõnul nähtub praktikast, et võrdlemisi tavapäraseks on saanud, et ministeeriumid teevad kõigepealt kulud ning alles seejärel viivad eelarve sellele vastavaks. Näiteks 2024. aastal on muudetud 2023. aasta eelarve liigendust. Nii eksitakse muu hulgas riigieelarve aastase kehtivuse põhimõtte vastu. “Kirsina tordil kinnitas üks ministeerium 2023. aasta eelarve muudatused 6 kuud pärast eelarveaasta lõppu ehk isegi pärast seda, kui majandusaasta koondaruanne oli allkirjastatud. Sellisel moel toimimine ei anna õiget infot ei eelarvetest ega eelarvejääkidest. Eelarve tähendus dokumendina on muutunud üha formaalsemaks ning näib, et on mitmel juhul lausa tüliks igapäevaste asjaajamiste juures,” ütles Holm.
Arutelu selle üle, millist infot peaks sisaldama riigieelarve ning kas eelarvet menetledes peaks olema tuvastatav eraldatava raha kasutamise otstarve, on Holmi sõnul siin-seal nimetatud ka teisejärguliseks vormiküsimuseks. “Lausa tühikargamiseks või pseudoteemaks, mis juhib tähelepanu kõrvale riigi rahanduse tõsiselt olukorralt. Ma ei ole sellega nõus. Kindlasti ei ole see ei teisejärguline ega ka vormiküsimus. See, kellele, kui palju ja mille jaoks raha riigieelarvest antakse, on sisuküsimus. Eriti kitsamatel aegadel, aga mitte ainult, on vaja aru saada, millele raha kulutatakse,” ütles Holm´.
Tema sõnul peab riigieelarve seda võimaldama. “Praegu ei võimalda. Sisuküsimus on see ka seetõttu, et avalikkusel peab olema ülevaade sellest, milleks maksuraha kasutatakse. Ja ka seetõttu, et just riigieelarve seab piirid täitevvõimule raha kasutamiseks ning annab hiljem võimaluse kontrollida, kas raha selleks otstarbeks ka kasutati. Sisuliseks küsimuseks ei ole ainult see, kuidas riigieelarve tulusid suurendada, vaid ka – ja vahest isegi eelkõige – see, kuidas maksudena laekunud raha kasutatakse,” ütles Holm.
Tema sõnul tuleks eelkõige riigieelarvet, eelarvestamist ja raha kasutamist käsitleda sisu, mitte vormiküsimusena. “Riigikogul oleks tarvilik uuesti mõtestada ja otsustada, millist infot ta riigieelarve üle arutamiseks vajab ja millistest põhimõtetest lähtudes ja millises detailsuses rahakasutuse limiidid valitsusele riigieelarvega kehtestab,” ütles Holm.
Tema sõnul tuleks aruteludes sealjuures eristada riigieelarve läbipaistvust ja riigikogu otsustusõigust. Seejärel tuleks edaspidi riigieelarve koostamisel lähtuda riigikogu uuest otsusest ning sellest lähtuvat eelarveinfot tuleks ministeeriumidelt ka päriselt nõuda ja kasutada. Ning kolmandaks peaks rahandusministeerium tagasi võtma riigieelarve kulude nõudliku analüüsija ülesande ja küsima kriitiliselt, miks üht või teist kulu on vaja teha.
“Kui me nüüd riigi jaoks kitsamatel aegadel oma riigieelarvet ja eelarvestamist korda ei saa, siis muul ajal ei saa me seda kindlasti mitte ning maksame tegevusetuse raskete tagajärgedega kinni. Praeguses riigieelarves on sellele omaselt ka lennuka, kauni ja mõneti äraspidise nimega programm otsustamatuse ja ükskõiksuse kinnimaksmiseks – „Rahatarga riigi programm“. Selle kuludest moodustavad 95 protsenti finantskulud, mis sisaldavad riigi võetud laenudelt makstavaid intresse,” lisas Holm.
i kõigeks lõpuni valmis olla ei saa, aga harjutamine, läbirääkimine ja valmistumine aitab igal juhul,” kirjutas konverentsi kohta sotsiaalmeedias perearstide seltsi juhatuse esinaine Elle-Mall Sadrak. “Eesti Perearstide Seltsi hinnangul on peremeditsiin kogu Eesti tervishoiu vundament. (Terviseameti peadirektor – Buller) Ragnar Vaiknemets ütles, et nüüd on seda kinnitanud ka riik, tunnistades perearstiabi elutähtsaks – see tähendab teenuseks, ilma milleta ei saa.”
“Me täna veel ei tea mida täpselt perearstikeskused, kes ETO (elutähtsa teenuse osutaja – Buller) kohustuse võtavad, tegema peavad, aga me teame seda, et perearstid tahavad ükskõik millise kriisi ajal teha perearstitööd, mitte midagi muud. Kui kriis kestaks üks-kaks päeva või isegi ühe kuu, võiks mõelda, et perearstid-õed suunata kuskile mingit muud tööd tegema, aga selliseid kriise meil pigem pole,” kirjutas Sadrak ja tsiteeris ühtlasi sotsiaalministeeriumi tervishoiuteenuste osakonna juhti Nikita Panjuškinit, kelle sõnul läheb ka sõjas ja kriisis igapäevaelu edasi ning tavalised mured ei kao.
Terviseminister Riina Sikkut tõi kriisikonverentsil välja, et tervishoiutöötajaid on vähe, mistõttu on äärmiselt oluline, et nad teeksid kõige õigemat tööd kriisi ja sõja ajal. See tähendab et perearst ei lähe püssiga põõsasse, vaid tegeleb ikkagi ravitööga.
Tänavu aasta arsti tiitli pälvinud perearst Le Vallikivi lisas, et ettevalmistumisel peab mõistuse säilitama, et ei ostetaks kokku ebamõistlikke asju, nagu näiteks sinised lambid või vesinikgeneraatorid.
